La simplification de la procédure contentieuse en matière environnementale et l’accélération de certains projets
Décret n°2026-302 du 21 avril 2026
Ce qu’il faut retenir :
Sans cesse recommencée, la simplification est un art délicat dont les effets peuvent être pervers. Le dernier texte paru au JO du 22 avril 2026 en apporte l’illustration.
Il s’agit de modifier le code de justice administrative en créant, à l’article R. 311-5, un nouveau régime contentieux accéléré et unifié pour certains projets en matière environnementale. Sont concernés les projets contribuant à des objectifs définis : développement des énergies décarbonées, infrastructures de transport, opérations d’intérêt national et grandes opérations d’urbanisme, souveraineté économique et industrielle souveraineté alimentaire. Il confie aux cours administratives d’appel la compétence directe pour juger les contentieux sur ces projets, et leur impartit un délai de dix mois pour ce faire, des règles de procédure contentieuse particulières étant prévues pour accélérer et sécuriser le traitement de ces contentieux. Ce texte s’applique aux actes pris à compter du 1er juillet 2026.
Pour approfondir :
On passera sur les règles de procédure particulières ainsi prévues devant les CAA : obligation pour les auteurs d’un recours, comme en matière d’urbanisme, de le notifier à ‘l’auteur de la décision attaquée et au bénéficiaire de la décision, sous peine d’irrecevabilité ; absence de prorogation du délai de recours contentieux par l’exercice d’un recours administratif préalable.
L’essentiel est dans la suppression du premier degré de juridiction dans un nombre croissant de cas, ce qui a notamment pour effet de rendre pratiquement illisible la délimitation, déjà obscurcie par le décret n° 2018-1054 du 29 novembre 2028, de la compétence des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel. Ce faisant, le texte de 2026 méconnait le principe général du droit qui s’attache à la règle du double degré de juridiction et il ne trouve, au surplus, aucune justification d’opportunité dans les entorses déjà apportées à cette règle au cours des années récentes.
Comme on le sait, la règle du double degré de juridiction est un principe général de procédure qui consacre une garantie essentielle aux intérêts des plaideurs et à l’intérêt supérieur de la justice. Ouverte en toutes matières, même gracieuses, contre les jugements de première instance, elle est regardée par la doctrine civiliste comme une garantie de bonne justice et comme une sauvegarde des libertés publiques. Elle est destinée à éviter l’erreur judiciaire et à réparer cette dernière dans le cas où elle se produirait. C’est d’ailleurs dans ce but que, sous la pression des normes juridictionnelles européennes, la loi du 15 juin 2000 a prévu qu’en matière pénale, les arrêts des cours d’assises pouvaient désormais faire l’objet d’un appel devant une cour différemment composée.
Sans doute les normes européennes du procès équitable qui, par application de l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, consacrent le droit à un recours juridictionnel effectif, n’obligent-elles pas les Etats contractants à respecter le droit à un double degré de juridiction ni même à un pourvoi en cassation, mais la Cour Européenne des Droits de l’Homme juge de manière constante qu’il lui appartient, en dernier ressort, « de statuer sur le respect des exigences de la Convention », qu’elle doit « se convaincre que les limitations mises en œuvre ne restreignent pas l’accès offert à l’individu d’une manière ou à un point tel que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même » et que la limitation apportée au droit à un recours juridictionnel effectif « ne se concilie avec l’article 6§1 que si elle tend à un but légitime et s’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé » (Z. et autres, c. Royaume-Uni (GC), n° 29392/95 CEDH 2001-V ; X…c. Royaume-Uni, arrêt du 28 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, p.3169, §147 ; X… et Y … c. Allemagne (GC), n° 26083/94, §59, CEDH 1999-1 et le rappel des principes pertinents dans X … c. Royaume-Uni, arrêt du 21 septembre 1994, série A n° 294-B, pp.49-50, §65).
De même, si le principe du double degré de juridiction n’a pas, en lui-même, valeur constitutionnelle (CC. 12 février 2004, n° 2004-491 DC), le droit à un recours effectif devant une juridiction, consacré par l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, implique qu’ « en principe il ne doit pas être porté d‘atteintes substantielles au droit des personnes intéressées d’exercer un recours effectif devant une juridiction », une analyse globale de la jurisprudence constitutionnelle montrant que la formule vise le droit à un recours devant une juridiction de premier degré, et non le droit d’agir devant un second juge à titre de contrôle du jugement (v. Eva Fisher-Achoura, Cahier du Conseil constitutionnel, n°16, Etudes et doctrine).
Pour le dire autrement, bien que dépourvue de valeur constitutionnelle dans la jurisprudence constitutionnelle, la règle du double degré de juridiction « ne reste pas sans valeur constitutionnelle » (N. Molfessis, « La protection constitutionnelle du double degré de juridiction », Justices 1996-4, p.17).
On relèvera d’ailleurs que, dans ses conclusions sous l’affaire n°03-20.484 tranchée par l’Assemblée plénière de la Cour de cassation le 11 mars 2005, l’avocat général faisait valoir qu’ « on peut trouver au principe du double degré de juridiction un fondement constitutionnel en l’incluant dans le concept plus large de « droits de la défense », dont vous avez affirmé le caractère constitutionnel (Ass.plén., 30 juin 1995, Bull. n°4). Le Conseil constitutionnel avait auparavant affirmé que les droits de la défense résultent des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (CC. 19 et 20 janvier 1981, n°80-127 DC, Rec.,p.15). Pour sa part, la doctrine processualiste place depuis longtemps l’exercice des voies de recours dans les droits de la défense ».
En tout état de cause, le Conseil d’Etat n’ignore pas la valeur de la règle du double degré de juridiction (CE. 21 février 1968, p.123) et il lui a reconnu le statut de principe général du droit (CE. 31 octobre 1980, n°11629-11692-11733-11739), même s’il juge que cette règle n’interdit pas au pouvoir réglementaire de prévoir, dans l’exercice de sa compétence, des cas dans lesquels les jugements sont rendus en premier et dernier ressort (CE. 17 décembre 2003, n°258253).
En d’autres termes, la règle du double degré de juridiction constitue un principe d’ordre public et il ne saurait, au regard des jurisprudences conventionnelle, constitutionnelle, judiciaire et administrative mentionnées ci-dessus, y être porté atteinte que pour des motifs puissants d’intérêt général, tout particulièrement lorsqu’il s’agit de priver les justiciables du droit d’accéder au juge de première instance.
En l’espèce, on chercherait en vain quels peuvent être les motifs éminents d’intérêt général justifiant que soit portée aux intérêts des justiciables une atteinte aussi grave que celle consistant à les priver du droit d’accès aux premiers juges.
A ce jour, les dispositions du code de justice administrative prévoyant que d’autres juridictions que le Conseil d’Etat et les tribunaux administratifs puissent connaître de litiges en premier et dernier ressort sont en nombre limité et d’une importance qui ne l’est pas moins.
C’est la loi du n° 2011-1862 du 13 décembre 2001, venue modifier les articles L. 211-1 et L. 311-1 du code de justice administrative, qui a autorisé le pouvoir réglementaire à prendre de telles mesures pour prendre en compte l’intérêt qui s’attache à ce qu’une décision apportant une solution définitive aux litiges dans certains domaines soit rendue le plus rapidement possible.
Ces dispositions trouvent application dans l’article R. 311-2 du même code, propre aux compétences de premier et dernier ressort de la cour administrative d’appel de Paris et dans l’article R. 311-3 transférant du Conseil d’Etat aux cours administratives d’appel le contentieux des décisions de la Commission nationale d’aménagement commercial.
C’est ainsi que, en application du décret n° 2012-1130 du 5 octobre 2012, a tout d’abord été attribuée à la cour administrative d’appel de Paris compétence pour connaître des recours contre les arrêtés du ministre chargé du travail relatifs à la représentativité des organisations syndicales, pris en application de l’article L. 2122-11 du code du travail. S’agissant d’actes non réglementaires (CE. 8 février 1985, Féd. Fr. des masseurs kinésithérapeutes, T. 753), le jeu normal des compétences aurait d’abord conduit les requérants devant le tribunal administratif de Paris, le contentieux pouvant ensuite se poursuivre devant la cour administrative d’appel de Paris puis devant le Conseil d’Etat. Eu égard à l’importance de ces décisions pour les négociations collectives et de nombreux autres sujets d’intérêt général, il a été jugé préférable, pour que leur sort contentieux soit réglé plus rapidement, de rendre la cour administrative d’appel de Paris compétente en premier et dernier ressort.
Puis, le décret n° 2013-730 du 13 août 2013 a complété cette attribution de compétence dérogatoire par celle relative aux décisions du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) portant sur les attributions de fréquences pour la diffusion des services locaux de radiodiffusion ou de télévision par voie hertzienne terrestre, qui relevaient traditionnellement de la compétence directe du Conseil d’Etat en application de l’article R. 311-1 du code de justice administrative. Le faible nombre de décisions du CSA et la technicité de la matière a conduit à désigner la cour administrative d’appel de Paris et non chaque cour territorialement compétente.
Applicables aux requêtes enregistrées à compter du 1er janvier 2014, ces dispositions sont complétées par celles transférant aux cours administratives d’appel le contentieux de la Commission nationale d’aménagement commercial. Le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 n’avait en effet pas inclus les décisions de cette autorité dans la liste de celles relevant de la compétence directe du Conseil d’Etat, de sorte que les tribunaux administratifs étaient devenus compétents en premier ressort et les cours en appel. Ce choix avait été remis en cause par le décret n° 2011-921 du 1er août 2011 à la demande des opérateurs économiques, qui estimaient trop longue la procédure par le jeu des voies de recours de droit commun. Les décisions de la CNAC ont donc été ajoutées par ce décret à la liste du 4° de l’article R. 311-1 du code. Ce choix a été lui-même revu par le décret du 13 août 2013 au profit d’un compromis qui donne cette nouvelle compétence en premier ressort aux cours administratives d’appel pour un contentieux qui n’était pas quantitativement négligeable pour le Conseil d’Etat.
Enfin, le décret n° 2016-9 du 8 janvier 2016 a réservé à la cour administrative d’appel de Nantes le jugement au fond des contentieux relatifs à l’éolien en mer. Les dispositions correspondantes figurent à l’article R. 311-4 du code de justice administrative. Celles du décret du 29 novembre 2018 les transposent à l’éolien terrestre, à ceci près que ce n’est pas une seule cour administrative d’appel qui reçoit compétence directe pour connaître de ce contentieux, mais chacune des cours dans le ressort desquelles a son siège l’autorité administrative qui a pris la décision litigieuse.
A l’énoncé de ces précédents, auxquels s’ajoute le décret du 29 novembre 2018 relatif aux éoliennes terrestres, qui a confié ce contentieux aux cours administratives d’appel, il apparaît clairement que les cas dans lesquels compétence directe a été donnée par le pouvoir réglementaire à une ou plusieurs cours administratives d’appel correspondent à des situations dont il a pu être estimé qu’elles le justifiaient. Il en est ainsi de l’importance, pour la vie économique et sociale de la Nation, qui s’attache à un règlement rapide des questions liées à la représentativité syndicale. Il en va de même, s’agissant des décisions du CSA, de l’intérêt lié à ce que, eu égard au faible nombre et à la technicité des décisions en litige, une juridiction soit spécialisée dans cette branche du contentieux, sous le contrôle du juge de cassation. S’agissant en revanche de l’urbanisme commercial, on s’accorde aujourd’hui à regretter que le raccourcissement des procédures ait beaucoup contribué à l’enlaidissement des abords des villes et au dépérissement des centres-villes.
Quant à l’éolien en mer, il s’agit d’un domaine qui diffère fondamentalement de l’éolien terrestre.
L’implantation d’éoliennes en mer comporte en effet des contraintes techniques sans commune mesure avec celles de l’éolien terrestre et impose aux entreprises qui en sont chargées des délais beaucoup plus longs. De plus, il n’existe à ce jour aucune technique concurrente opérant dans le même milieu, de sorte qu’à la différence de l’éolien terrestre, l’éolien en mer n’est disqualifié par aucune concurrence directe. D’ailleurs, seuls les riverains des côtes de la Manche et de l’Atlantique sont susceptibles d’être affectés par les projets de l’éolien en mer, à la différence de l’éolien terrestre, dont le développement concerne l’ensemble du territoire national. Surtout, l’éolien en mer demeure une activité expérimentale, alors que l’éolien terrestre existe en France depuis plus de vingt ans, et a donné lieu à une abondante jurisprudence du Conseil d’Etat.
Pour le dire autrement, autant il pouvait apparaître souhaitable, lors de l’édiction du décret du 8 janvier 2016, d’unifier dès l’origine la jurisprudence applicable à l’éolien en mer en attribuant à une seule cour administrative d’appel, et depuis lors au Conseil d’Etat lui-même, compétence directe pour en connaître, autant l’éparpillement des projets d’éolien terrestre sur le territoire national et l’ancienneté de la matière ne justifiaient pas une telle « centralisation » contentieuse, déjà opérée par le décret du 2ç novembre 2018 et reprise par celui du 21 avril 2026.
Au total, on peut penser que l’autorité investie du pouvoir réglementaire a pris, au regard d’objectifs impropres à constituer un impératif d’intérêt général suffisant, un texte dont il pourrait être soutenu :
- qu’il porte atteinte à la substance même du droit à un recours effectif au sens de la jurisprudence précitée de la CEDH ;
- qu’il est entaché d’un défaut manifeste de proportionnalité entre le but visé et les moyens employés, de sorte que le dispositif en cause ne peut être concilié, au sens de la même jurisprudence, avec les exigences de l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;
- qu’il méconnaît l’exercice plein et entier du principe constitutionnel des droits de la défense consacré par le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen ;
- qu’il méconnaît également le principe général du droit constitué par l’existence du double degré de juridiction, au sens de la jurisprudence du Conseil d’Etat.
Cela étant, si le décret du 21 avril 2026 venait à être attaqué au contentieux, il est douteux que le Conseil d’Etat le censurerait. Il avait en effet rejeté la requête dirigée contre le décret du 29 novembre 2018, alors même que le conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel avait émis un avis très négatif sur ce texte.
Il restera aux cours administratives d’appel à respecter comme elles le peuvent les délais de jugement très brefs qui leur sont impartis, observation étant faite que le texte ne prévoit aucun dessaisissement en cas de non-respect de ces délais…
La principale leçon à tirer de ce nouvel assaut de « simplification » est qu’une fois de plus, plutôt que de contraindre la puissance publique à sélectionner et préparer avec tout le sérieux requis les grands projets qui le méritent, on demande au juge de s’y substituer dans l’urgence, quitte à piétiner les droits fondamentaux des justiciables.
Un article extrait de La Lettre des Affaires Publiques - Mai 2026
