L'article 11 de la Constitution : de quel "coup d'Etat" parle-t-on ?
Dans le cours de l’été, le Conseil constitutionnel avait fait montre d’une conception peu exigeante des cas dans lesquels ses membres pourraient être conduits à se déporter à l’occasion de décisions portant sur des sujets sur lesquels ils se seraient préalablement prononcés publiquement (CC, n° 2026-910 DC du 14août 2026 sur la loi relative à l’aide à mourir). En déclarant récemment que le Conseil constitutionnel pourrait faire obstacle à une révision de la Constitution opérée en recourant à la procédure prévue par son article 11, c’est-à-dire par un vote populaire qui ne serait pas précédé par un vote parlementaire acquis à la majorité des trois cinquièmes, le président du Conseil, d’ailleurs soutenu par l’un de ses membres les plus éminents, semble s’être affranchi du devoir de réserve, et ce dans un contexte pré-électoral tendu. La question ainsi tranchée d’un revers de main n’appelle pourtant pas, en droit, une réponse aussi expéditive.
On sait qu’en octobre 1962, c’est par la voie de l’article 11 que le Général de Gaulle a décidé de réviser la Constitution pour instaurer l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. Le Conseil d’Etat avait émis un avis défavorable au projet de loi référendaire, le Sénat s’était dressé contre la réforme et le gouvernement avait été censuré par l’Assemblée nationale. Consulté officieusement, le Conseil constitutionnel avait également estimé que le recours à cette procédure était contraire à la Constitution. Ce nonobstant, la réforme fut massivement adoptée par le peuple, le gouvernement Pompidou confirmé et la majorité à l’Assemblée nationale confortée. Depuis lors, pendant plusieurs décennies, il fur admis que ce précédent avait créé une coutume constitutionnelle et qu’il existait deux voies concurrentes pour modifier la Constitution : celle de l’article 89, exigeant un vote préalable des deux assemblées, et celle de l’article 11. Au demeurant, dans sa décision sur le référendum de 1962, le Conseil constitutionnel avait relevé qu’il n’avait pas compétence pour sanctionner la décision du Chef de l’Etat d’engager une révision de la Constitution selon la procédure de l’article 11.
Il est vrai que par sa décision Hauchemaille du 25 juillet 2000, le Conseil constitutionnel s’est reconnu compétent pour connaître de la régularité des actes préparatoires au référendum, et donc annuler le décret portant convocation des électeurs en vue de réviser la Constitution par la voie de son article 11. La tentation de ne pas se borner à examiner la régularité formelle de la convocation des électeurs, mais d’examiner au fond un grief tiré de l’inconstitutionnalité du projet de loi annexé est donc forte. Elle l’est d’autant plus que, par construction, un tel projet est contraire à la Constitution, puisqu’il tend à la modifier. Le Président Fabius avait, en son temps, confirmé cette interprétation.
La cause est-elle entendue, ainsi qu’en paraît certain l’actuel président du Conseil constitutionnel ?
Rien n’est moins sûr, indépendamment du débat sur la constitutionnalité du recours à la procédure de l’article 11.
En premier lieu, le Conseil constitutionnel dispose d’une compétence d’attribution, strictement définie et limitée par la Constitution. Il ne dispose pas d’une compétence générale l’autorisant à sanctionner toutes les violations de la Constitution qui pourraient être commises. S’agissant des opérations référendaires, il est, comme juge électoral, chargé de veiller à la sincérité du scrutin, non à sa régularité. L’article 46 de la Constitution le charge de vérifier la régularité du référendum, non pas son organisation. Pour le dire autrement, le contrôle de la décision du Président de la République de soumettre au référendum pour la voie de l’article 11 un projet de loi portant révision de la Constitution n’entre pas dans ses attributions.
En deuxième lieu, le pouvoir constituant a eu, lors de l’examen des amendements portant sur les révisions constitutionnelles de l’article 11, l’occasion de prévoir un tel contrôle de constitutionnalité avant la soumission d’un projet de loi au référendum, ce qui ferait obstacle à toute révision constitutionnelle par cette procédure. Force est de constater que le Constituant ne l’a pas fait.
Un tel contrôle n’est prévu que pour le référendum d’initiative partagée. Dès lors que tel n’est pas le cas pour les autres procédures référendaires, le raisonnement a contrario s’impose avec toute sa force.
Enfin il semble évident que la décision du Président de la République de recourir au référendum relève de la catégorie des « actes de gouvernement », par nature insusceptibles d’un contrôle juridictionnel. Longtemps, on a enseigné que cette « théorie des actes de gouvernement » était résiduelle. On peut en douter : le Conseil d’Etat vient de juger (CE, 12 octobre 2026, association France-Israël, n° 510 003) que la décision par laquelle le Président de la République déclare reconnaitre un Etat, en l’espèce l’Etat palestinien, n’est pas détachable de la conduite des relations internationales et échappe de ce fait au contrôle du juge administratif, quand bien même le moyen invoqué au soutien de la requête était tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte, pris à un moment où le gouvernement était démissionnaire. Ce ne serait donc pas solliciter excessivement la jurisprudence que d’estimer que la décision de la même autorité de recourir à la procédure de l’article 11 se rattacherait à la catégorie des actes de gouvernement.
A la vérité, la question est celle de la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le juge constitutionnel. On ne peut que s’étonner que le président d’une institution qui se considère comme la gardienne de la Constitution tranche de manière aussi expéditive une question de cette importance, et ce au moment où son impartialité est plus nécessaire que jamais.
Un article extrait de La Lettre des Affaires Publiques - Octobre 2026
