Soutien aux énergies renouvelables : quel coût pour l'Etat, selon la Cour des comptes ?
Ce qu’il faut retenir :
Peu de jours après la publication du décret portant programmation pluriannuelle de l’énergie, et avant que ne soient rendues publiques les conclusions de la mission Lévy-Tuot sur l’optimisation des soutiens publics aux énergies renouvelables et au stockage de l’électricité, la Cour des comptes a publié un « rapport thématique » consacré au soutien aux énergies renouvelables à travers les charges de service public de l’énergie.
Si l’on peut regretter le sentiment de désordre, voire d’improvisation qui se dégage de cette accumulation de rapports et de réflexions après la publication du décret PPE 3, il n’en reste pas moins que les conclusions de la Cour des comptes éclairent le débat d’un jour nouveau.
En France comme dans les autres pays de l’Union européenne, les pouvoirs publics ont fixé des objectifs de développement par filière et mis en place des dispositifs de soutien aux énergies renouvelables pour assurer la rentabilité des installations et encourager les investissements. Sur des durées contractuelles généralement de l’ordre de 20 ans, l’Etat s’engage ainsi à faire bénéficier les producteurs de tarifs de soutien garantis, en leur compensant la différence entre ces tarifs et les prix constatés sur les marchés de l’énergie.
En France métropolitaine, ces contrats ont représenté pour l’Etat u coût total de 26,3 milliards d’euros entre 2016 et 2024, soit un coût annuel moyen de 2,9 milliards d’euros. Ce coût peut varier fortement d’une année à l’autre du fait de la volatilité des prix du marché de l’énergie. Ainsi, de 2016 à 2020, le coût annuel passe de 4,1 à 6 mds d’euros. En 2022 et 2023, l devient négatif, la forte hausse du prix de l’énergie ayant conduit l’Etat à percevoir des recettes nettes en application de ces contrats. Depuis 2024, ce soutien occasionne à nouveau des dépenses nettes pour l’Etat : 3,9 mds d’euros en 2025 et 7,3 mds d’euros en 2025. L’ensemble des contrats de soutien en vigueur actuellement représente des engagements financiers à long terme pour l’Etat, estimés à 87 mds d’euros fin 2024, au sein des engagements hors bilan de l’Etat.
Ces coûts ont conduit la Cour des comptes à se pencher sur les modalités de mise en œuvre de ces dispositifs de soutien et à s’interroger sur l’efficience et l’efficacité des modalités de soutien aux producteurs et sur la maîtrise, la prévisibilité et l’anticipation de leur coût pour l’Etat.
La Cour relève que le soutien financier public apporté aux producteurs d’énergies renouvelables a contribué au premier chef à l’augmentation de la production d’électricité renouvelable. Il garantit en effet aux producteurs des tarifs d’achat en général bien supérieurs aux prix qu’ils obtiendraient sur les marchés de gros. Et il est de fait que l’écrasante majorité du parc éolien et solaire bénéficie ou a bénéficié de ce soutien. La production d’électricité renouvelable est passée de 100 TWh en 2016, soit 18 % de la production d’électricité à 150 TWh en 2024, soit 27 % de la production d’électricité.
Pour approfondir :
La Cour indique que ces modalités de soutien peuvent avoir des effets indésirables sur le fonctionnement et l’équilibrage du système électrique ; notamment pour ce qui concerne les contrats d’obligation d’achat pour lesquels les installations sont poussées à produire sans considération des prix de marché du moment. Cette modalité de soutien public favorise l’apparition et l’amplification des épisodes de prix négatifs, en dehors de toute justification économique. Le black-out hispanique de l’an passé a montré que l’excès de production d’énergie d’origine renouvelable n’était pas dénué de risques pour l’équilibrage du réseau de distribution.
Les effets de ces soutiens publics sur les rémunérations des producteurs doivent, écrit la Cour des comptes, être « mieux suivis, contrôlés et maîtrisés ». Acceptons-en l’augure, mais les tentatives faites en ce sens se sont heurtées aux exigences du Conseil constitutionnel sur le droit des contrats et, si la correction des effets d’aubaine dans un objectif d’intérêt général a été admise ; l’arrêté d’application de ces dispositions a été annulé par le Conseil d’Etat du fait de l’absence de notification préalable de ces aides d’Etat à la Commission européenne…
En tout état de cause, la Cour recommande que le coût pour l’Etat de ce soutien public
Le coût pour l’État des soutiens à la production d’électricité et de gaz par des énergies renouvelables se traduit par des dépenses budgétaires au titre des charges de service public de l’énergie (SPE) Des opérateurs désignés, notamment EDF obligation d’achat – entité au sein d’EDF –,assurent un rôle d’intermédiaire entre les producteurs soutenus et l’État Ces opérateurs, ou « acheteurs obligés », versent directement aux producteurs les soutiens financiers prévus qui sont ensuite compensés par l’État Cette compensation est supportée par le budget de l’État
L’État couvre aussi les frais de gestion de ces opérateurs, pour des montants certes moindres mais non négligeables (plus de 100 M€) et qui justifieraient un suivi plus précis des performances de gestion, tandis que les conditions mêmes d’exercice de l’activité « d’acheteurs obligés » mériteraient d’être mieux encadrées de manière à éviter des défaillances.
Les engagements financiers de long terme souscrits par l’État au titre des charges de SPE sont comptabilisés hors bilan du fait de leur imprévisibilité.
Deux exercices de prévision sont réalisés chaque année, l’un pour établir ces engagements hors bilan (EHB) en annexe du compte général de l’État et l’autre pour la publication d’un rapport détaillant le coût prospectif des charges par filière et par an Ces exercices de prévision, bien qu’ils reposent sur un même modèle développé par la CRE, conduisent à des montants différents, du fait de calendriers et d’hypothèses variables Ne conserver qu’un seul calcul de ces engagements par an et présenter le cas échéant une fourchette de valeurs pour les engagements hors bilan, fonction des scénarios de prix retenus, permettraient de gagner en transparence et en lisibilité, recommande la Cour.
À plus court terme, chaque année, les charges de SPE donnent lieu à des dépenses sur le budget de l’État, et doivent donc respecter les règles de gestion communes en matière d’inscription et d’exécution des crédits budgétaires Or, la dépendance des charges de SPE aux prix de court terme des marchés de l’énergie introduit une forte imprévisibilité de leur montant y compris en cours d’année La bonne exécution des crédits est aujourd’hui assurée d’une part par l’ajustement du calendrier des versements à EDF, traitement particulier autorisé par la réglementation mais qui peut induire d’importants effets de trésorerie pour EDF, et d’autre part par la possibilité de verser le solde des montants dus l’année N en janvier de l’année N+1, ce que la Cour a régulièrement critiqué En outre, les modalités de compensation des éventuels frais de trésorerie encourus par les acheteurs obligés nécessitent d’être revues.
Afin de limiter la variabilité du montant des charges d’une année sur l’autre et d’accroître sa prévisibilité, la CRE a autorisé EDF, en septembre 2025, à vendre une partie de l’électricité sous obligation d’achat jusqu’à trois ans avant sa livraison Parmi d’autres pistes, des réflexions pour instaurer des opérations de couverture à terme pour l’État afin qu’une fraction de l’électricité sous complément de rémunération dépende des prix à terme et non plus seulement des marchés court-terme sont aussi en cours.
Enfin, le projet de loi de finances pour 2026, dans sa version déposée en octobre 2025, proposait une débudgétisation partielle des charges de SPE, en affectant une fraction de l’accise sur la consommation de carburants au financement direct des charges liées à la cogénération et au biogaz Si elle cherche à simplifier la gestion budgétaire des charges de SPE, cette réforme ne va toutefois pas dans le sens d’une amélioration des finances publiques, car elle conduirait à augmenter la charge de la dette du fait de la baisse du périmètre des obligations dites « vertes » émises par le Trésor Cette disposition n’apparaît plus dans la loi de finances pour 2026.
De l’ensemble de ces recommandations, il ressort que la suspension des aides publiques aux énergies renouvelables na manquera pas de s’imposer le moment venu, ne serait-ce que pour des raisons budgétaires. La publication par RTE, avant la fin de l’année 2026, du rapport sur les perspectives d’évolution de la demande d’électricité devrait y concourir, car il ne manquera pas de souligner le paradoxe qu’il y a à soutenir une production électrique superflue au moment où la demande stagne.
Un article extrait de La Lettre des Affaires Publiques - Avril 2026
