Sécurité économique de l’Union Européenne : Les 5 initiatives de la Commission Européenne (Proposées le 24 janvier 2024)

Sécurité économique de l’Union Européenne : Les 5 initiatives de la Commission Européenne

(Proposées le 24 janvier 2024)

Pour mémoire :

Dans un contexte de tensions géopolitiques accrues et de mutations technologiques, la sécurité économique est devenue un pilier majeur de la politique européenne.

Le 20 juin 2023, Bruxelles a présenté un projet de stratégie européenne en matière de sécurité économique.

Cette stratégie définit trois angles d’approche : - promouvoir la compétitivité de l’Union Européenne qui, pour le premier semestre 2024 est présidée par la Belgique,

• - protéger la sécurité économique de l’Union et
• - établir des partenariats avec le plus grand nombre possible afin de renforcer la sécurité économique.

Cette stratégie évalue les risques pour la sécurité économique dans quatre domaines :

• - la résilience des chaînes d'approvisionnement,
• - la sécurité physique et la cybersécurité des infrastructures critiques,
• - la sécurité des technologies et les fuites de technologies, ainsi que
• - l'instrumentalisation des dépendances économiques ou la coercition économique.

Le 3 octobre 2023, la Commission a dressé une liste de domaines technologiques critiques pour la sécurité économique de l’Union Européenne :

• - les semi-conducteurs,
• - l’intelligence artificielle,
• - la quantique et les biotechnologies.

Dans ces domaines, l’institution européenne a appelé à l’amélioration du filtrage des investissements étrangers et des contrôles des exportations.

La France a ainsi, par un décret du 1^er janvier 2024, et dans un objectif de protection de la souveraineté et des intérêts fondamentaux du pays dans les domaines industriels et technologiques, pérennisé voire durci ses contrôles des investissements étrangers en France :

• - L’investisseur non européen:

* dépassant, seul ou de concert, les 10% du capital d’une société française dont les actions sont admises sur un marché réglementé et opérant dans un secteur stratégique, est soumis à un contrôle automatique.

* S’agissant des sociétés non cotées, le seuil est à 25%.

• - Les prises de participation dans des succursales françaises d’entreprises étrangères immatriculées au registre du commerce et des sociétés sont sujettes à contrôles.
• - Les secteurs concernés sont multipliés pour s’étendre aux activités :

* d’extraction,

* de transformation et de recyclage des matières premières critiques (la cybersécurité, la défense, l’intelligence artificielle et les semi-conducteurs étant déjà couverts par ces contrôles).

Ce qu’il faut retenir :

Sept mois après la présentation de sa stratégie, la Commission européenne a dévoilé, le 24 janvier 2024, un paquet de 5 mesures visant à renforcer la sécurité économique de l’Union Européenne dans les domaines :

• - (i) du commerce,
• - (ii) de l’investissement et
• - (iii) de la recherche.

Il comprend :

• - une proposition législative de révision du règlement de l’Union Européenne sur le filtrage des investissements directs étrangers,[1]
• - trois livres blancs (respectivement sur les risques attachés aux investissements sortants, sur les contrôles des exportations de biens à double usage, et sur la recherche et le développement dans le domaine des technologies à double usage potentiel)
• - ainsi qu’une proposition de recommandation du Conseil sur le renforcement de la sécurité dans le domaine de la recherche.

L’objectif général est d’harmoniser les contrôles des investissements étrangers en Europe et de mieux évaluer les investissements sortants à risque.

1. Filtrage renforcé des investissements étrangers

Alors que les investissements réalisés en Europe par des investisseurs de pays tiers soutiennent fortement l’emploi et la croissance économique européenne (7,7 trillions d’euros),[2] certains d’entre eux peuvent présenter un risque pour la sécurité de l’Union Européenne.

Depuis 2019, l’Union dispose donc d’un système lui permettant de filtrer les investissements directs étrangers et de se prémunir contre les risques potentiels envers sa sécurité et son ordre public.

Afin d’améliorer l’outil existant, la Commission propose que :

• - Tous les Etats membres disposent d’un mécanisme de filtrage et que les règles nationales soient harmonisées.

A ce jour, seuls 22 Etats sont munis d’un mécanisme de contrôle (la Grèce, la Bulgarie, Chypre, l’Irlande et la Croatie ne s’en sont pas dotés) créant des vulnérabilités ;

• - Les opérations au sein de l’Union Européenne réalisées par un investisseur direct établi dans l’Union Européenne, mais contrôlé en dernier ressort par des personnes ou des entités d’un pays tiers soient couvertes ;
• - Soit établi un champ d'application sectoriel minimal dans lequel chacun des Etats membres devra examiner les investissements potentiellement problématiques.

2. Surveillance et évaluation des risques concernant les investissements sortants

Lorsque des entreprises de l’Union Européenne investissent dans des technologies avancées au sein de pays tiers, il existe un risque que ces technologies, ainsi que le savoir-faire de l’Union, tombent dans les mains de pays qui pourraient les détourner à des fins militaires et de renseignement. Sont ici visés les biens à double usage, i.e. des biens initialement conçus pour un usage civil mais susceptibles d'être détournés à des fins militaires.

Or, jusqu’à aujourd’hui, ces flux ne sont ni recensés ni évalués.

• - La Commission a donc lancé une consultation publique afin de recueillir les contributions et points de vue des parties intéressées sur la surveillance et les évaluations des risques que les États membres devraient entreprendre ultérieurement.
• - Cette consultation sera suivie, à l’été 2024, d’une recommandation de la Commission aux Etats membres de surveiller les investissements sortants dans les technologies critiques pendant douze mois.
• - Une évaluation des risques sera ensuite réalisée par la Commission et les États membres pour déterminer si les opérations qui ont fait l'objet de surveillance représentent un risque pour la sécurité de l'Union.
• - Enfin, et si nécessaire, des réponses stratégiques seront apportées.

3. Des contrôles plus efficaces pour les exportations de biens à double usage

La Commission propose :

• - d’introduire des contrôles uniformes au niveau de l’Union Européenne ;
• - de créer un forum de coordination au niveau politique entre la Commission et les États membres concernant le contrôle des exportations ;
• - d’avancer l'évaluation prévue du règlement sur les biens à double usage au premier trimestre 2025.

4. Meilleur soutien à la recherche et au développement dans le domaine des technologies à double usage potentiel

La Commission invite les pouvoirs publics, la société civile, l'industrie et le monde universitaire à dialoguer sur les possibilités suivantes, et à soumettre leurs observations d’ici fin avril 2024 :

• - Aller plus loin à partir de la structure actuelle ;
• - Supprimer l'attention exclusive accordée aux applications civiles dans certaines parties du programme qui succédera à Horizon Europe ;
• - Créer un instrument spécifique axé en particulier sur la recherche et le développement à double usage potentiel.

5. Proposition de recommandation du Conseil sur le renforcement de la sécurité dans le domaine de la recherche

Une recommandation du Conseil apportant davantage de clarté, d'orientations et de soutien aux États membres ainsi qu’au secteur de la recherche et de l'innovation est proposée par la Commission. La recommandation :

• - présente les principes d'une internationalisation responsable qui devrait sous-tendre toutes les politiques de sécurité de la recherche ;
• - recommande des mesures pratiques de sauvegarde aux États membres, aux organismes de financement de la recherche ainsi qu'aux organismes de recherche ;
• - définit des actions de soutien au niveau de l'Union.

Ces 5 propositions, bien que moins ambitieuses que ce que souhaitait l’exécutif européen en juin 2023, s’inscrivent dans le renforcement des outils de l’Union Européenne de protection de ses infrastructures critiques et de ses technologies sensibles face aux Etats tiers. Même si la stratégie européenne ne vise officiellement aucun Etat, cette dernière ambitionne de contrer prioritairement l’agressivité croissante de la Chine. L’objectif consiste également à réduire la dépendance européenne aux importations chinoises. La Commission souhaite néanmoins établir son propre positionnement à l’égard de la Chine, sans céder à la pression exercée par les Etats-Unis en faveur d’une ligne dure. En effet, pour la Commission, il ne s’agit pas de renoncer entièrement aux relations économiques avec la Chine, qui demeure un marché clé pour les entreprises européennes.

La Commission doit donc trouver un équilibre subtil entre (i) la promotion de la sécurité économique et (ii) la défense du libre-échange. Les Vingt-Sept sont, en effet, divisés entre partisans du libre-échange et défenseurs d’une approche interventionniste au nom de la souveraineté. Les Etats membres devront s’habituer et s’adapter à ce changement de culture que représente la sécurité économique sans pour autant que cette dernière ne devienne un prétexte au protectionnisme. Les actions de l’Union doivent donc demeurer ciblées et proportionnées, et l’économie européenne ouverte.

Pour approfondir :

 La seule mesure concrète qui a, à ce stade, été proposée par la Commission concerne le renforcement du mécanisme de contrôle des investissements étrangers en Europe.

En effet, une proposition législative a été faite à ce sujet. Néanmoins, sa portée demeure limitée puisque, la politique étrangère relevant de la compétence des Etats membres, Bruxelles ne peut bloquer un investissement. De plus, cette proposition devra être négociée avec les députés européens et les Etats membres.

Or, la coordination entre les 27 demeurent très complexe, à l’image de la Hongrie qui entretient des relations individuelles avec Pékin prenant à contre-pied les initiatives de la Commission.

Les autres mesures présentées par la Commission n’en sont, pour l’instant, qu’au stade d’idées mises, pour la plupart, sous forme de livres blancs.

Ainsi, le sujet de la sécurité économique devra encore faire l’objet de nombreux travaux de la Commission actuelle et de la future Commission issue des prochaines élections européennes de juin 2024.

Et ailleurs ?

Le contrôle des investissements étrangers, et son durcissement, n’est pas un sujet propre à l’Union Européenne.

Regardons ce qui a été mis en place au Royaume-Uni (désormais hors UE depuis le Brexit) et aux Etats-Unis :

• - Royaume -Uni

La Loi sur la sûreté et l’investissement (National Security and Investment Act) adopté le 29 avril 2021 par le Royaume-Uni s’inscrit, dans la lignée de la politique américaine, annonçant un durcissement du contrôle britannique des investissements étrangers.

Au Royaume-Uni, pays dont l’économie est l’une des plus libérales d’Europe, la promotion des investissements étrangers constitue une priorité de longue date.

L’« Enterprise Act » de 2002 ne conférait au gouvernement britannique que des pouvoirs limités dans des secteurs réduits (défense, sûreté nationale, médias…). Le gouvernement émettait une notice d’intervention motivée, puis l’Autorité de la Concurrence et du Marché se prononçait sur la validité de l’opération selon des critères économiques uniquement.

Ce système révisé par le « National Security and Investment Act », entré en vigueur le 4 janvier 2022, accorde au gouvernement britannique de larges prérogatives d'enquête et d'intervention pour les investissements directs étrangers menaçant la sécurité nationale. Cet Acte a mis en place un régime distinct pour les investissements consistant à prendre le contrôle d'une entreprise ou d’un actif (« asset ») dans des secteurs considérés comme sensibles (nucléaire, énergie, industrie spatiale, robotique, défense, intelligence artificielle, transports, informatique quantique, communications électroniques…).

• - Les entreprises concernées sont nombreuses : « any entity, whether or not a legal person, that is not an individual, and includes a company, a limited liability partnership, any other body corporate, a partnership, an unincorporated association and a trust. »).
• - La prise de contrôle est qualifiée dès lors que :
  • Le pourcentage d'actions ou de droit de vote que la personne détient dans l'entité augmente :
    • (a) de 25 % ou moins, à plus de 25 %,
    • (b) de 50 % ou moins, à plus de 50 %,
    • (c) de moins de 75 %, à 75 % ou plus.
  • L'acquisition porte sur des droits de vote dans l'entité qui permettent à la personne d'obtenir ou d'empêcher l'adoption de toute catégorie de résolution régissant les affaires de l'entité.
  • L’acquisition permet à la personne d’influencer sensiblement la politique de l’entité.
  • La personne acquiert un droit ou un intérêt sur l'actif ou en relation avec celui-ci et est, en conséquence, en mesure :
    • (a) d’utiliser l'actif, ou de l'utiliser dans une plus large mesure qu'avant l'acquisition,
    • (b) de diriger ou de contrôler la façon dont l'actif est utilisé, ou de le diriger ou contrôler dans une plus large mesure qu'avant l'acquisition.

Désormais, les investissements répondant à ces critères sont sujets à notification préalable obligatoire (« mandatory notice »), réalisée par voie électronique, au Secrétaire d’Etat (« Secretary of State »). Ce dernier doit, dès que possible, procéder au rejet ou à l’acceptation de la notification.

• - Le rejet doit être motivé.
• - Si la notification obligatoire est acceptée, le Secrétaire d'Etat doit
  • (i) notifier, dès que possible, chaque personne concernée, et
  • (ii) avant la fin de la période d'examen (soit 30 jours ouvrables commençant le jour où la notification est donnée par le Secrétaire d’Etat à la personne qui a donné la notification obligatoire),
    • (a) donner une notification d'appel en relation avec l'acquisition, ou
    • (b) notifier à chaque personne concernée qu'aucune autre mesure ne sera prise en vertu de la présente loi concernant l'acquisition en question.

L’opération à notification qui serait réalisée sans l’approbation du Secrétaire d’Etat est frappée de nullité.

Par ailleurs, lorsque la situation n’est pas soumise à cette exigence de notification obligatoire, les parties peuvent opter pour une notification volontaire.

Les entreprises étrangères sont désormais traitées différemment que les entreprises britanniques. Cette réforme semble être une réponse des pouvoirs publics aux nouveaux défis que représentent le BREXIT et la montée en puissance de la Chine.

Néanmoins, cette nouvelle procédure (de notification), qui s’inspire de la pratique française, apparait comme plus souple que le régime (d’autorisation préalable) français.

• - Les Etats-Unis

 Les Etats-Unis sont également dotés d’un dispositif de contrôle des investissements étrangers, opéré par le Comité des investissements étrangers aux États-Unis (« Committee on Foreign Investment in the United States » – CFIUS), pour les opérations susceptibles de porter atteinte à la sécurité nationale.

Depuis sa création en 1975, le CFIUS a été confronté à l'évolution du concept de sécurité nationale et à un ordre économique mondial en mutation, notamment marqué par la montée en puissance de la Chine.

En 2018, le Congrès a ainsi adopté la Loi de modernisation de l’examen des risques associés aux investissements étrangers (« Foreign Investment Risk Review Modernization Act »). Cette Loi, qui ne modifie pas le mandat du CFIUS, élargit, en revanche, sa compétence.

La procédure maintient l'autorité du Président des Etats-Unis pour bloquer ou suspendre les « fusions, acquisitions ou prises de contrôle » étrangères proposées, ou en cours d'examen, d'entités américaines qui menacent de porter atteinte à la sécurité nationale.

Pour exercer son autorité, le Président doit :

• - conclure que les autres lois américaines sont inadéquates ou inappropriées pour protéger la sécurité nationale et
• - avoir des « preuves crédibles » que l'intérêt étranger exerçant le contrôle pourrait prendre des mesures portant atteinte à la sécurité nationale.

Les décisions finales du Président ne peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire.

La Loi maintient également les éléments essentiels de la procédure actuelle tout en augmentant la durée des examens et des enquêtes :

• - La période d’examen initial passe de 30 à 45 jours calendaires. Cette période débute le premier jour ouvrable suivant la remise de la « notice » par le « Treasury CFIUS staff », après qu’il s’est assuré que la notice soit conforme aux exigences législatives, à toutes les agences du CFIUS. Si le 45^ème jour n’est pas un jour ouvrable, cette période d’examen prend fin au premier jour ouvrable suivant.
• - La durée de la phase d’enquête/ d’investigation approfondi du CFIUS reste inchangée (45 jours), avec néanmoins la possibilité de la prolonger de 15 jours en cas de circonstances exceptionnelles.
• - Le délai de l’analyse, par le Directeur du renseignement national (Director of National Intelligence), de la menace pour la sécurité nationale de la transaction est allongé de 20 à 30 jours.
• - Enfin, certaines transactions peuvent être référées au Président. Ce dernier a alors 15 jours, suivant la fin des investigations par le CFIUS ou le renvoi de la transaction par le CFIUS au Président, pour prononcer sa décision.

Par ailleurs, la Loi de 2018 élargit le champ d'application des transactions couvertes par le CFIUS, en en incluant quatre nouvelles :

• - l'achat, la location ou la concession par ou à une personne étrangère de biens immobiliers situés à proximité d'installations gouvernementales sensibles ;
• - les "autres investissements" dans certaines entreprises américaines qui permettent à une personne étrangère d'avoir accès à des informations techniques matérielles non publiques en possession de l'entreprise américaine, d'être membre du conseil d'administration ou d'avoir d'autres droits de décision, autrement que par le vote sur les actions ;
• - toute modification des droits d'un investisseur étranger entraînant le contrôle étranger d'une entreprise américaine ou d'un "autre investissement" dans certaines entreprises américaines ;
• - toute autre transaction, transfert, accord ou arrangement visant à contourner la compétence du CFIUS.

Ensuite, sans mentionner de pays en particulier, la Loi permet au CFIUS de discriminer les investisseurs étrangers en fonction de leur pays d'origine et des transactions liées à certains pays.

Elle transforme également, dans certains cas, l'obligation de dépôt de déclaration pour les entreprises étrangères du statut de volontaire à celui d'obligatoire et prévoit une méthode à deux voies pour l'examen des transactions :

• - La plupart des entreprises peuvent déposer une déclaration abrégée auprès du CFIUS et bénéficier d'une procédure d'examen accélérée (30 jours).
• - Néanmoins, les transactions impliquant une personne étrangère dans laquelle un gouvernement étranger détient, directement ou indirectement, un intérêt substantiel sont soumises à une déclaration obligatoire et font l'objet d'un examen plus approfondi.

De plus, la Loi établit six facteurs supplémentaires que le CFIUS et le Président peuvent prendre en considération pour déterminer si une transaction proposée menace de porter atteinte à la sécurité nationale

Enfin, Etats-Unis et Union Européenne semblent partager leur vision du contrôle des investissements étrangers. Dans une déclaration conjointe de mars 2023,[3] le Président Joe Biden et la Présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen indiquaient, en effet, que les deux parties ont un intérêt commun à empêcher le capital, l’expertise et les connaissances de leurs entreprises d’alimenter les avancées technologiques qui renforceront les capacités militaires et de renseignement de leurs rivaux stratégiques, y compris par le biais d’investissements à l’étranger.

Qu’il s’agisse de la France, du Royaume-Uni ou des Etats-Unis, la tendance est, dans un souci de protection des sécurités nationales, celle du durcissement du contrôle des investissements étrangers.

Pour aller plus loin :

• - Mémo de la Commission Européenne sur la sécurité économique européenne
• - Fiches d’information de la Commission Européenne
• - Proposition de nouveau règlement sur le filtrage des investissements étrangers
• - Etat d’avancement et difficultés
• - Mesures adoptées par la France
• - Enterprise Act 2022
• - National Security and Investment Act 2021
• - Plateforme en ligne pour déposer une notification auprès du gouvernement britannique
• - Foreign Investment Risk Review Modernization Act, 2018 (Loi de modernisation de l’examen des risques associés aux investissements étrangers)
• - Fiche synthèse du Foreign Investment Risk Review Modernization Act
• - La réforme du CFIUS

[1] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the screening of foreign investments in the Union and repealing Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council

[2]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/QANDA_24_364

[3] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/03/10/jointstatement-by-president-biden-and-president-von-der-leyen-2/