Le fantasme de l'article 16
Ce qu'il faut retenir :
Depuis plusieurs mois, les commentateurs en mal de sensations fortes assurent que, pour mettre un terme à la crise politique que traverse notre pays, le Président de la République pourrait être tenté d’user des pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution.
Pour rappel, l’article 16 prévoit que « Lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnel est interrompu, le Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées, ainsi que du Conseil constitutionnel. / Il en informe la Nation par un message. / Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission.
Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet / Le Parlement se réunit de plein droit. / L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels. ».
A ces dispositions, la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajouté les suivantes : « Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée. »
Comme on le sait, l’article 16 ne fut utilisé qu’une fois, le 13 avril 1961. Il demeura en vigueur jusqu’au 29 septembre suivant, alors même que les évènements qui avaient motivé sa mise en œuvre avaient pris fin dès le 25 avril. Ce précédent a poussé le constituant, en 2008, à ajouter les dispositions qui viennent d’être citées.
S’agissant du déclenchement de l’article 16, les conditions en demeurent inchangées. Il s’agit d’un « acte de gouvernement », insusceptible de recours devant le Conseil d’Etat comme devant l’autorité judiciaire (CE. 2 mars 1962, Rubin de Servens ; Cass.crim., 21 août 1961, Fohran,). Souveraine et insusceptible de quelque contestation que ce soit devant une juridiction judiciaire, administrative ou constitutionnelle, la décision du Président de la République obéit donc à un régime juridique spécifique.
La consultation du Conseil constitutionnel est, cependant, une étape décisive du processus de déclenchement des pouvoirs exceptionnels. Certes, le Conseil ne rend pas une décision mais un avis, qui ne lie pas le Président de la République. Toutefois, aux termes de l’article 53 de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, cet avis est « motivé et publié ». En 1961, les conditions du recours à l’article 16 étaient manifestement réunies. Même Maurice Duverger le reconnut dans Le Monde du 5 mai 1961…
Aujourd’hui, un avis concluant que les conditions exigées par la Constitution ne sont pas réunies ne priverait-il pas l’application de l’article 16 d’une grande partie de sa légitimité ? Ne serait-il pas nature à faire renoncer le Président de la République à sa déclaration ?
Pour approfondir :
Pour ce qui est des mesures prises par la Président de la République pour la mise en œuvre de l’article 16, remarque étant faite que l’avis du Conseil constitutionnel sur chacune d’elles n’est pas public, l’exemple de 1961 a montré que, si elles sont prises dans le champ de l’article 34 de la Constitution, c’est-à-dire si elles relèvent du domaine de la loi, elles bénéficient, en principe, d’une immunité juridictionnelle. Le Conseil d’Etat n’est compétent ni pour en connaître directement (2 mars 1962, Rubin de Servens, précité), ni pour statuer sur un moyen mettant en cause la décision de l’article 16 (22 mai 1968, Lagrange). En revanche, si les mesures prises ressortissent au domaine du règlement, elles peuvent être déférées au Conseil d’Etat. Les précédents font défaut dans la mesure où toutes les mesures prises en 1961 par le Général de Gaulle relevaient du domaine de la loi, de sorte que le Conseil d’Etat n’eut à se prononce que sur les mesures d’application, ce qu’il fit, de même que le juge répressif, avec un sens aiguë de la liberté d’action laissée au Chef de l’Etat. Pour le dire autrement, l’absence de contrôle juridictionnel sur les décisions législatives du Président de la République faisait, en 1961, de l’article 16 un véritable régime de pleins pouvoirs. Aucune juridiction ne pouvait empêcher l’application des mesures prises dans le champ législatif, même en cas de contradiction manifeste avec la Préambule de la Constitution ou une convention internationale.
Il en irait, à l’évidence, tout autrement aujourd’hui. Depuis la dernière et seule application de l’article 16, la loi n’est plus, il s’en faut de beaucoup, la norme souveraine, expression de la volonté générale, ne pouvant à ce titre voir son application mise en cause de quelque manière que ce soit devant les juridictions de droit commun. La décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971, l’ouverture de la saisine à l’opposition parlementaire, la ratification de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDH), l’application du principe de primauté des traités sur les lois nationales même postérieures par les juridictions judiciaires puis administratives, la création de la QPC ont profondément changé le cadre juridique général. Désormais, toute personne peut réclamer en justice l’application des droits et libertés garantis par des conventions internationales ou par la Constitution. Sans doute – l’auteur de ces lignes peut en témoigner – l’article 16 n’a-t-il à aucun moment été évoqué lors des travaux parlementaires qui ont abouti à la révision constitutionnelle de 2008 sur la QPC, mais il n’en reste pas moins que l’environnement juridique dans lequel se situerait un nouveau recours à l’article 16 a été profondément modifié.
Certes, les dispositions législatives décidées par le seul Président de la République en application de l’article 16 ne devraient toujours pas pouvoir être contestées directement devant une instance juridictionnelle et le Conseil constitutionnel ne pourrait être saisi en application de l’article 61, réservé aux lois votées par le Parlement.
Mais, à l’occasion de la contestation de mesures prises en application d’une décision de l’article 16, il ne paraît guère douteux que les personnes intéressées pourraient se prévaloir d’une convention internationale, les décisions de l’article 16 pouvant être regardées comme des « lois » au sens de l’article 55 de la Constitution dont l’interprétation fonde les jurisprudences Société des Cafés Jacques Vabre de la Cour de cassation et Nicolo du Conseil d’Etat.
En outre, même si la France a formulé, lors de la ratification de la CESDH en 1974, une réserve d’interprétation selon laquelle les circonstances de l’article 16, de l’état d’urgence et de l’état de siège doivent être comprises comme correspondant à l’article 15 de la Convention, qui autorise des dérogations à certains droits en cas de guerre ou de danger public menaçant la vie de la Nation, il y a de bonnes raisons de penser que ni le Conseil d’Etat ni la Cour de cassation n'excluraient pas, par principe, de faire prévaloir la convention internationale sur une mesure législative de l’article 16. (v. notamment CE, Section du 11 décembre 2015, Cédric D.)
En toute hypothèse, l’invocation d’une atteinte à une liberté protégée par la Constitution serait au moins aussi expédiente sur le terrain de la QPC. En effet la lettre de l’article 61-1 de la Constitution, qui utilise l’expression « disposition législative », aussi large que celle d’« un acte législatif » retenue par la décision Rubin de Servens rend manifestement possible son application à des mesures de l’article 16 qui, par leur contenu, seraient législatives. Confronté à un cas de méconnaissance de principes constitutionnels bien établis par une décision de l’article 16, le Conseil constitutionnel pourrait-il faire autre chose que de la déclarer contraire à la Constitution ? A défaut, la question de la protection des droits et libertés ne risquerait-elle pas d’être laissée à la seule appréciation du juge européen, ce que la révision constitutionnelle de 2008 a précisément voulu éviter ?
On peut certes penser que le Conseil constitutionnel, appelé à statuer dans un tel cadre, s’attacherait à apprécier la proportionnalité d’une atteinte aux droits et libertés au regard de l’objectif de protection de l’ordre public et tiendrait compte des circonstances exceptionnelles ayant motivé le recours à l’article 16. Il n’en reste pas moins que l’application de la QPC changerait profondément la nature de l’article 16.
Conçu et appliqué comme un régime de pleins pouvoirs, l’article 16 n’est plus qu’un régime de concentration et de renforcement des pouvoirs. D’une irrépressible singularité à l’origine, et sans équivalent dans aucune démocratie, il s’est normalisé. Dans ces conditions, il devient excessif d’en faire un épouvantail.
Un article extrait de La Lettre des Affaires Publiques - Janvier 2026
